2012/5/1 16:07

幾乎所有程序環(huán)節(jié)都被批評

既想左右標準，又不愿承擔責任，作為“加強監(jiān)管”的制度起點，乳業(yè)新標以倒逼始，以倒退終，期間的拉扯與沖突自然而然。一個標準制訂的所有重要環(huán)節(jié)，牽頭部委、起草組中專家和利益相關者組成、論證基礎和調(diào)研數(shù)據(jù)支撐、最終定稿程序等等，幾乎都存在著讓那些參與者至今憤憤搖頭的爭議。

“我感覺就是在不斷‘拉抽屜’。”一位不愿透露姓名的專家組成員向財新《新世紀》記者描述說，因為參與者各自代表不同的利益，“反復討論同一個問題”在整個國標修訂過程中成為家常便飯：任何一項指標，就算在此前討論中已經(jīng)獲得了一個傾向性的意見，但日后只要又出現(xiàn)新的不同聲音，已有的定論便宣布作廢，相關議題仍要被拉出來從頭來過。

如果說“拉抽屜”還是一個讓專家充分發(fā)表意見的過程，莫名其妙的是，即使是這樣反復“拉抽屜”達成的最后意見，也會遭遇類似于像蛋白質和菌落指標這樣的大幅度更改，而參與專家們大多不知其詳。

做了50多年乳業(yè)研究的西南民族大學教授魏榮祿參與了專家組終審，他告訴財新《新世紀》記者，專家組中的絕大多數(shù)人不知道《生乳》標準中相關指標從送審稿到最后定稿之間究竟發(fā)生了什么事，為什么最終確立的標準居然是專家組此前已經(jīng)明確給予否定意見的數(shù)值。

盡管專家組組長、中國疾病預防控制中心營養(yǎng)與食品安全所副所長王竹天對媒體表示，乳品質量安全標準的清理整合與修訂堅持公開透明的原則，廣泛聽取各方意見，并積極借鑒國外管理經(jīng)驗，但來自專家的反饋卻非如此——“現(xiàn)在左右這個事情的，是權力而不是專家。參與制訂標準的專家組，不僅沒有拍板權，連知情權都欠奉”。王竹天的同事和前輩陳君實，也直截了當?shù)貙ω斝隆缎率兰o》記者說：“標準制訂，專家只能給出意見。標準的組織牽頭是衛(wèi)生部，而最后數(shù)字的變化，則是農(nóng)業(yè)部要求的。這個標準，是部門之間妥協(xié)的結果。”

多年來在中國一直實施分段管理的食品安全問題，本來就涉及多個部門。“源頭種植養(yǎng)殖是農(nóng)業(yè)部管，生產(chǎn)加工是質監(jiān)總局管，市場銷售是工商總局管，到了消費場合（食堂飯店）又歸衛(wèi)生部管，另外還有一個藥監(jiān)局是負責‘綜合管理’。”原國家標準化管理委員會主任李忠海對財新《新世紀》記者說，各監(jiān)管者基于自己的監(jiān)管范疇定立法規(guī)，但之間權力交叉不可避免，扯皮打架的事常有，“自《食品安全法》的制定過程中，關于‘誰牽頭’的問題各部委就爭得很厲害”。

具體到標準問題，按照中央國家機關的三定方案，國家標準化管理委員會是國務院授權，統(tǒng)一負責組織國家標準的制定、修訂、審查、批準、編號和發(fā)布的行政管理機構。但標準委是由國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局管理的副部級事業(yè)單位，在一些涉及利益面廣的國家標準制定上常常處于弱勢。

2008年9月，三聚氰胺毒奶粉事件震驚全國。10月9日，緊急出臺的《乳品質量安全監(jiān)督管理條例》正式將乳品質量安全監(jiān)督管理的綜合協(xié)調(diào)職權交給衛(wèi)生行政部門。國務院決定改變“九龍治水”的亂局，實施統(tǒng)一歸口管理，正式賦予了衛(wèi)生部組織制定乳品質量安全國家標準的職責，要求用一年左右時間整合現(xiàn)行乳品標準，抓緊組織修訂乳品質量安全標準，作為國家強制標準執(zhí)行。

2009年2月28日由十一屆全國人大常委會第七次會議通過的《食品安全法》，第21條再次明確寫入“食品安全國家標準由國務院衛(wèi)生行政部門負責制定、公布”；第22條則要求“國務院衛(wèi)生行政部門應當對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質量標準和有關食品的行業(yè)標準中強制執(zhí)行的標準予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標準”。

在此之前，行將獲得法定賦權的衛(wèi)生部即已開始會同農(nóng)業(yè)部、工信部、工商總局、質檢總局、食品藥品監(jiān)督管理局、標準委以及中國輕工業(yè)聯(lián)合會、中國乳制品工業(yè)協(xié)會、中國奶業(yè)協(xié)會等部委協(xié)會，于2008年12月29日正式成立乳品安全標準工作協(xié)調(diào)小組和乳品安全標準工作專家組，衛(wèi)生部副部長陳嘯宏擔任協(xié)調(diào)小組組長，農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華、國家標準委副主任孫曉康等擔任副組長，專家組的70多名專家成員來自相關部委、大專院校及乳品企業(yè)。

2009年3月27日，乳品質量安全標準第二次協(xié)調(diào)小組會議召開，初步確定清理后的標準共94項，包括15項產(chǎn)品標準、4項生產(chǎn)規(guī)范、63項理化檢測方法和14項微生物檢驗方法，隨后各項標準進入起草階段。

營養(yǎng)添加、檢驗檢測這是衛(wèi)生部的老本行，作為輕工行業(yè)的乳品生產(chǎn)規(guī)范也早已成熟，唯獨乳品產(chǎn)品標準是衛(wèi)生部陌生的領域，尤其是作為生產(chǎn)原料的生乳，一向只有管理畜牧養(yǎng)殖的農(nóng)業(yè)部握有話語權。

因此由各部委機構推薦的專家組成員盡管個個資歷不凡，卻多被指為幾乎沒有調(diào)研過生乳或沒有真正學術研究成果的“圈外人士”。

據(jù)慧聰食品工業(yè)網(wǎng)登載的一份報告介紹，《生乳》標準參考借鑒了新西蘭原料乳接收標準、歐盟有關原料奶、熱處理奶與奶類制品生產(chǎn)和投放市場的衛(wèi)生法規(guī)等國外文獻；衛(wèi)生部的材料也透露，《生乳》標準的修訂主要參照了1986年農(nóng)業(yè)部《生鮮牛乳收購標準》（GB6914-1986）和2003年衛(wèi)生部《鮮乳衛(wèi)生標準》（GB19301-2003），但專家組成員、原上海奶業(yè)行業(yè)協(xié)會副秘書長顧佳升認為，交到專家組討論的《生乳》初稿幾乎就是照搬舊版衛(wèi)生部《鮮乳衛(wèi)生標準》中的項目設立，對其理化指標也不曾有多大改動。

“他們只改了我們提的一條意見，‘本標準不包含即食生乳”，這是生乳標準第一條。”顧佳升說，“一開始還叫鮮乳呢。我們說，鮮乳在行業(yè)里指的是賣給消費者的新鮮牛奶，你怎么能把生乳叫成鮮乳呢?！?/P>

而最終頒布的《生乳》標準與2003年衛(wèi)生部《鮮乳衛(wèi)生標準》的兩個主要區(qū)別，就是蛋白質指標和微生物指標。根據(jù)衛(wèi)生部的解釋，這來自于農(nóng)業(yè)部的調(diào)查結果和修改意見?！芭Ｄ痰鞍缀颗c季節(jié)及牛的品種等因素有關，夏季大約有51%的牛產(chǎn)的奶達不到2.95克/100g的蛋白質要求……農(nóng)業(yè)部的代表指出，如果蛋白質設定為2.95克/100g，則我國約有5%-10%養(yǎng)殖場達不到要求。

目前我國養(yǎng)殖業(yè)并不發(fā)達，100頭以上的規(guī)模養(yǎng)殖場僅占20%，5-10頭左右的個人養(yǎng)殖戶占40%左右。因此，綜合我國養(yǎng)殖規(guī)模、飼料成本、牛品種以及季節(jié)性等因素，農(nóng)業(yè)部建議將蛋白質設定為2.8克/100克。對于最高容許菌落總數(shù)由50萬提升到200萬，衛(wèi)生部同樣解釋為已經(jīng)比原農(nóng)業(yè)部《生鮮牛乳收購標準》最多400萬CFU/毫升的微生物指標有所進步。

“這正說明衛(wèi)生部沒底氣?！鳖櫦焉f，“制訂國家標準應該有一個完整的采樣計劃，有一個相當代表量的采樣數(shù)據(jù)支撐，他們有嗎？”

有采樣數(shù)據(jù)支撐的是農(nóng)業(yè)部。財新《新世紀》記者從一家大型乳企的內(nèi)部人士獲知，農(nóng)業(yè)部下屬擁有一只“人數(shù)眾多”的農(nóng)調(diào)隊，常年負責數(shù)據(jù)采樣工作。他透露，農(nóng)業(yè)部每年的采樣數(shù)據(jù)大約在1萬個，2010年采樣提升到12000個。此外，針對乳業(yè)新國標的制定，農(nóng)業(yè)部還向各大乳企征集了階段性的生乳數(shù)據(jù)。

但中國農(nóng)業(yè)大學食品科學與營養(yǎng)工程學院教授王世平認為，農(nóng)業(yè)部的采樣科學性有很大不足?！澳膛５酿B(yǎng)殖環(huán)境千差萬別，個體養(yǎng)殖和集體養(yǎng)殖、牛的品種、產(chǎn)奶的初期后期以及季節(jié)等都會影響奶的品質，因此數(shù)據(jù)采樣理應是一件非常復雜而嚴謹?shù)墓こ?。?0世紀90年代，王世平為了完成冰點檢測法的一項國家標準，曾自己花一年多時間組織完成了全國范圍的數(shù)據(jù)采樣，采樣數(shù)超過10萬個。這一數(shù)字顯然遠遠高于農(nóng)業(yè)部的常規(guī)采樣量。